フォーラム 
No.21（2000.3.1）
東大改革 東職特別委員会
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フォーラム 東大改革 東職特別委員会 |
2000年3月1日
東大改革 東職特別委員会
独立行政法人反対首都圏ネットワーク事務局
| <<はじめに>> |
2000年1月7日に「東京大学の設置形態に関する検討会報告」（以下「報告」と略）（座長：青山善充副学長)が出された。この文書は、東京大学総長の一諮問機関の報告とはいえ、独立行政法人化問題の現状を踏まえ、国立大学全体や大学制度そのものに関わる重要な論点を含んでいると考えられる。また、この「報告」では、検討会の中におかれた二つのワーキング・グループ、「理想形態WG」（主査：小林正彦副学長）と「比較検討WG」(主査：佐々木毅法学部長)の結論を換骨奪胎していることも、見過ごせない点である。
総じて「報告」は、通則法を前提とした、「特例法」にもとづく国立大学の法人化を容認するかの如き曖昧な態度に終始している。何よりも問題なのは、文部省の「検討の方向」に対する態度を明らかにしないことである。また、通則法による独立行政法人化に反対の態度を取りつつも、独立行政法人という制度そのものと大学の在り方の齟齬を徹底的に分析しようとする立場に踏み込んでいないのは決定的な欠点である。
また、検討会の「報告」が、「理想形態WG」とは異なって国立大学の教育機能に対する検討をほとんど行っていない、という点も特徴的である。独立行政法人の運営や評価に関して、「報告」はその視点を専ら研究と業務運営に限っており、相対的に教育機能が軽視されていることは明らかである。この点の検討を欠くことは、高等教育機関の「設置形態」に関する検討を行う際に致命的であると言えよう。以下、「報告」の第3節「検討会における検討の結果」を中心に、その批判的検討を行う。
| <<東京大学は「第３の道」を「大学の本来的在り方」とするのならば、曖昧な態度を捨て、その制度設計に踏み込むべきである>> |
国立大学の独立行政法人化は、中央省庁等改革推進本部のスケジュールによれば、本年７月までにはその可否を決めねばならない切迫した状況にある。文部省も、2000年度の初めには、その態度決定を行うとしている。しかし、「報告」は、この極めて緊迫した状況を打開する方向を、示し得ていない。国立大学の独法化に対する、東京大学のスタンスは、まことに曖昧模糊としたものにとどまっている。
第１に、「報告」は、"通則法による大学の独法化反対"の従来の立場を墨守する地点から出ていない。
「報告」は、「国立大学を通則法そのままの形での独立行政法人にすることは不可能であり、いかなるものであれ、そのような試みには、東京大学として、断固反対せざるを得ない」と言う。97年10月17日、99年８月11日の記者会見、99年11月18日の国大協会長談話での蓮實総長の言明を固持している。確かに、この言は正しい。しかし、99年9月20日の文部省案＝「検討の方向」が提示され、それを軸にさまざまな動きがある中では、更に論を一歩進めなければ、「報告」の言辞は有効ではあり得ない。
第２に、にも関わらず「報告」は、この文部省の「検討の方向」に基づく独法化方針に対して沈黙するのである。
「検討の方向」は、文部省令や文部省の運用レベルでの「特例規定」に過ぎないものによって、結局のところ通則法に基づく独法化を実現しようとするものである。しかも、「その具体的内容」が「不透明である」ばかりか、「その実現可能性」すらも「不透明である」ことは、「報告」が認める通りである。
さらに言えば、「検討の方向」が検討の対象にならないことは、「比較検討WG」の結論からも明らかである。（これに関しては後述する） 「報告」の取るスタンスは、いかにも不可解である。
第３に、「報告」は、さらなる一歩を進めている。国立大学の独法化において、通則法の規定に優先する「特例法」による、「行政」の名を冠さない「独立行政法人」を指向することを示唆する。
こうなると文部省の「検討の方向」は、そもそも論外となるはずである。「報告」は通則法に基づく独立行政法人制度とは全く異なる「大学法人制度」を主張するかに見える。しかし、その内容は詳らかでない。そもそも、このような立場を鮮明に主張しているかどうかも明瞭ではない。
第４に、「報告」は、また別種の提言も行う。大学が、「国から独立した法人格を持つ」ことが、「むしろ本来的」で「望ましい」と。
「報告」は、「理想形態WG」の「まとめ」を引用する。その「まとめ」は次の如く述べる。
「大学を独立の法人格とする考え方は、今回の行政改革の一環としての『国立大学の独立行政法人化』、すなわち独立行政法人通則法なるものの枠組みの下で国立大学の設置形態を変更するという文脈を離れていうならば、検討に値するものであるということができる。」
「学術研究・高等教育を任務とする大学が憲法によって保障される自治のユニットとして、一般行政機構から独立し『自治体』となることは、少しも奇異なことではなく、自治体として大学が適切に形成されることを前提にすれば、むしろ本来的であるということができよう。」
「大学は、国家・社会の発展を担う立法、行政および司法の３つの公的機能に比肩すべき重要な公共的機能を果たすべき『自治体』として位置づけられなければならない。」
東京大学がこれを本来的な大学の在り方と主張するのならば、これに内実を与える作業をこそ、検討会はなすべきであった。「独立の法人格」＝「自治体」として大学を位置づけることの意味内容を具体的に肉づけることがなされるべきである。
第５に、しかし、「報告」はこれを取らず、一転して「第２の道」を採用する。
「報告」は、文部省の「検討の方向」に対する東京大学の対応の仕方は、理論的に次の三つに大別されるとした上で、「東京大学がとるべき対応は、現時点においては、第２であるべきだと考える」とするのである。
「第１は、『検討の方向』について検討すること自体を拒否し、当面従来のままの国立大学であり続けることを主張することである。 第２は、結論はともあれ、『検討の方向』を検討の俎上に乗せ、その不明確な部分の明確化を求めつつ、さらに時間をかけて立ち入った検討をすることである。 第３は、『検討の方向』を拒否し、通則法とはまったく異なるスキームで国立大学が法人格を取得する方途、いわゆる『第３の道』を模索すること、である。」
これは"目くらまし"と言う他ない。昨年11月18日の国大協会長談話で述べられた、「設計図としての通則法の問題点が誰の目にも明らかになった以上、事態は、賛成反対をとなえる以前の段階にとどまっている」との言明と通底する態度である。
東京大学は、国立大学における、その社会的・歴史的位置を考えるならば、国立大学制度の存廃が問われる事態を前に、状況を打開する方向を模索し、探り当て、明確にし、具体化する作業の第１走者の任を担うことをためらうべきではない。状況を見据え、動かす道を、鮮明に示す任務を懸命に担うべきである。これを回避し、事態の流れに受動的に身を委ねる対応にとどまるべきではない。国立大学制度の在り方は、言うまでもなく、日本の国公私立大学を超えた大学制度全体の問題に直結している。東京大学が、「独立の法人格」の取得＝「第３の道」を、大学の本来的在り方だと考えるならば、その内実を明確にし、「第３の道」の制度設計に取り組むべきである。
「その制度の設計責任をすべて大学が負う」には、「現在の情勢では時間的に困難である」のならば、検討のための時間を政府と文部省に要求すべきである。この問題が社会の未来にかかわる大事であることを国民に訴えて、時間を獲得すべきである。徹底した論議を、例えば１年間集中して行えば、その骨格は明らかになるであろう。
「仮に可能であったとしても、その制度による国立大学の法人と私立大学の学校法人の区別が曖昧にならざるをえないこと」は理由にならない。現在眼前にある問題は、「国公私立を含めた高等教育総体の大胆な変革が、今必要とされている」にもかかわらず、「そのための設計図は今だ描かれてさえ」いない（99年11月18日国大協会長談話）のだから、当然にも国立と私立の枠を超えた設計図が必要なのである。
そのための検討素材の幾つかは、すでに提起されている。例えば、大学への公的財政支出のGDP１％化、大学財政運用の在り方、これと関連する国立学校特別会計制度の維持や財政運用における硬直的規制の見直し、学長人事や教員人事における教育公務員特例法の適用、硬直的服務規定の見直しなどを論議の端緒にし、大学の設立と運営、教育と研究の在り方にかかわる全ての問題を、新たな制度設計の中で再検討して見るべきである。
大学とは何であり、何であるべきかを、改めて考え直して見るべきである。こうして、独法の拒否を通して大学が実現すべきものが明確になる。
| <<「比較検討WG」の「概括的コメント」は、「検討の方向」を"検討に値しないもの"と事実上結論づけている>> |
「比較検討WG」の検討結果の冒頭に付された「概括的なコメント」は、6点にわたり通則法に規定される独立行政法人と文部省の「検討の方向」の問題点を指摘し、その拒否を実質的に言明している。ところが、検討会としての「報告」では、この点が曖昧化され、歪曲されている。
「概括的コメント」を整理すれば、大要以下の諸点が指摘されている。
１) 「制度的な曖昧さに加え、大学の将来展望といったもの抜きの制度の構想であるため、独立行政法人問題は研究教育面での大学のあり方そのものについての議論とほとんど結びつかないことになる。」
まさにこの「制度的な曖昧さ」と「大学の将来展望抜きの制度構想」こそが独立行政法人制度の本質的問題点である。
２) 「検討の方向」は独立行政法人制度及び通則法の枠組みとの間で「深刻な矛盾を惹起」していること、このため「制度の二重状態」が生じ、将来、「大学がアイデンティティ・クライシスに陥る可能性が極めて高い」、「説明責任を果たすのが極めて困難になる」
これは、通則法による独法制度が大学の存在と相容れないことを指摘し、また、「検討の方向」の実現不可能性を正しく指摘したものと言うことができる。
３) 「財政の仕組みに関わる項目は内容が不明瞭か、ペンディング状態のものが多く、今のところ検討自体がほとんど困難であり、したがって、独立行政法人下の大学の具体的なイメージを描くことは著しく困難」であり、これは「組織の性格の曖昧さと深く結びついている可能性がある」。
これは、企業会計原則によるとされる独法の会計制度、財務運用のシステムが、大学の在り方と深い矛盾を来す可能性を突いている。独立行政法人会計基準研究会の最終報告がいまだ出されておらず、しかもその会計基準に基づく財務運営が、大学運営にどのような影響を与えるかが不明なまま、独法化を強行しようとすることへの深い危惧が表明されていると言えよう。
財政問題については、「理想形態WG」においても、「現行の企業会計原則は、国立大学の教育研究の特殊性から必ずしも馴染まないこと、及び会計処理の煩雑化を招くことから、その適用に当たっては、営利性を示す会計データ（決算報告書）を除外するなどの改定を行い、決算処理による財務諸表の作成のみにするなど限定的な適用とし、会計事務の簡素化に繋がるような会計原則の導入を図る」と、より具体的な問題点が提示されている。
「比較検討WG」はまた、「財政について」の付属文書で、「大学が自己努力によって獲得する収入に関しては、収入をあげることによって運営交付金が削減される等、研究教育の発展へのインセンティブを殺ぐことのないような算定方式が採用されるべきである」と危惧を表明している。独立行政法人の財務運営の根本には、外部資金の導入は運営費交付金の削減によって相殺される、という原則があるからである。
４) 評価については、「手続き上の問題にとどまらず、その内容や人的資源の面で果たして有効なものが可能かどうか、その実現可能性について慎重な検討が求められる」と、評価システムの実効性に疑問を投げかけている。大学評価・学位授与機構が教官30名程度の組織となること、文部省に置かれる評価委員会も、学校教育、社会教育、科学技術、スポーツ青少年、文化の5部門、計30名以内の組織となること、を考慮すれば、わずかな人的資源による形式的な評価を通じて「資源配分」が行われることが今や明白となったと言えるが、このような評価システム自体への批判は重要である。
「比較検討WG」の付属文書「中期目標・計画及び評価について」では、中期目標の策定について、定量的な「無味乾燥な」目標の危険性を指摘するとともに、「思い入れの籠もった」目標の策定と評価が可能か慎重に検討すべきである、としていることも付言しておく。
５) 大学の役員についても、評価についてと「同様のこと」（有効なものが可能かどうか、その実現可能性の慎重な検討）を「言いうるのであって、法的な枠組みと人的な現実との乖離を年頭においた実現可能なデザインを別に考えておく必要がある」とさえ述べる。
独法制度における組織運営の担い手の確保に関する深刻な疑義の提出なのである。
この点については、付属文書の「『検討の方向』についての比較検討」も、「独立行政法人制度と大学制度の最も両立しがたい点」と述べている。
６) 「検討の方向」は「制度の骨組み」しか示しておらず、加えて「法人の長を初めとする役員のあり方に専ら焦点が当てられ、研究教育の現場との関係が極めて希薄な議論しか出てこない」と批判するとともに、またここでも「大学内部における法人の長と部局との関係を別に検討を行う必要がある」と繰り返す。大学が多様な内容の組織を持つ複合体であり、教育研究の本質に基づく要請から、その組織の自治を根底に据えねばならないことと独法制度の矛盾は、「検討の方向」程度の手直しでは、調停し得ないことを指摘するのである。
さらに、「大学内部における法人の長と部局との関係」を検討することは、大学審議会答申路線にもとづく学校教育法の改正の問題点をも突くことになる。
７) 公務員型・非公務員型の身分の区分については、「双方で極めて劇的な違いが出るという見解は少数である」と指摘している。
すでに個別法において公務員型と非公務員型の法的形態間に大きな障壁はなく、容易に移動可能な構造になっているとの指摘を踏まえれば、"公務員型ならば、独立行政法人制度でも現状と変わりがない"とする根拠とはなりえないことを示している。
本来この分野で検討しなければならないのは、任期制、派遣労働、パートタイム労働を中心とする独立行政法人の労働組織と労働条件である。独法には、賃金が安く、且つ、必要に応じて労働力を増減しやすい流動的な労働組織と労働条件が、経費節減と効率化のために大幅に導入されることが予測されるが、この点に関しての「比較検討WG」の検討はない。
以上、「比較検討WG」の検討結果を見れば、通則法による独法化への批判とともに、文部省の「検討の方向」の本質的批判を行っており、それを拒否せざるをえないことは明白である。検討会の「報告」があえて「第２の道」を選択する根拠は存在しないと言うべきであろう。
| <<独立行政法人制度への批判的検討を一層深めるべきである>> |
「報告」は、通則法による独法化に断固反対している。しかし、独法制度の内容的検討に深く立ち入ることを避けている。この政策の背景にある問題への言及もない。この検討を深めることなしに、大学が獲得し、実現すべきものも、それへ至る方策も見えてはこない。大学はこのための努力を進めるべきである。いくつかの点を挙げる。
第1に、独法問題の前提となった「行財政改革」の本質に切り込もうとしていないが、これ抜きの議論は空論である。
本来、「スリム化」を自己目的とするほどに日本社会は「大きな政府」を抱えているのだろうか。この点では次の三点を認識することが必要である。
(１) 日本の公務員数の割合は諸外国に比して著しく低い。
＊人口1000人当たりの公務員数について言えば、フランスは100人を超えており、米国、英国、ドイツは80人前後である。これに対し日本は40人に満たない。(三和総合研究所日本型システム研究会『徹底検証
迫られる構造改革 日本の経済』大和出版、1999年、171頁) なお、国家公務員、地方公務員、政府企業職員を含む。
(２) 日本社会が求めているのは、むしろ国家行政組織が国民に対してどのようような公共サービスを、いかに効果的に、効率的に提供できるかである。独法制度は、このためにいかなる効用をもたらすのか。この視点から検討さるべきである。
(３) 日本社会が求めているのは、分権化を中心とする行財政改革であり、中央省庁の権限の委譲である。
これらの点を分析の基礎に据え、かつ公務員数25％削減や行政コスト30％削減の根拠をこそ問わなければならない。
第２に、「報告」では、「国公私立を問わず、高等教育全体に対する公財政支出を先進諸外国並みに引き上げるべきことは、国立大学の設置形態のいかんにかかわらず、国として喫緊の課題である」としている。
しかし、独立行政法人制度が、公務員数削減や行政コストの削減のための「数合わせ」に由来していることからみて、この正当な要求を実現するためには、何がなされるべきかの検討が不可欠である。高等教育に対する公財政支出の増大（例えば、GDP1%の支出）を要求するならば、上に述べた点と関連して、現在の財政構造分析と財政政策の転換を求めることにまで踏み込まねばならない。
第３に、国立学校特別会計制度を含む大学の財政制度と財務運営に関する批判的検討が不可欠である。先述の企業会計原則に対する分析と批判は望むべき大学財務の在り方へ具体化されねばならない。
なお、「理想形態WG」の「財政」に関する部分では、「国立学校特別会計の特色とされている会計制度と、企業会計制度の特色である透明性、効率性を併せもつものであることが望ましい」とし、改良提案を検討素材として提出している。
第４に、「大学の自主性・自律性」に関わる問題を、憲法23条の侵害として把握しているが不徹底である。確かに、独法における主務大臣の権限については、いかなる「緩和措置」を取っても、「なお憲法23条に抵触するのではないか、との疑いを完全には払拭しえない」と述べる。
他方、「報告」は、「すでに独立行政法人への移行が決定された多くの機関」と国立大学の違いを強調するが、これは、それら機関の研究・教育・文化組織としての機能を無視した論理である。この原因は独立行政法人制度の制度的本質の批判がなお十分でないことに起因している。
| <<終わりに>> |
「東京大学の設置形態に関する検討会報告」は、「報告」主文に加えて「理想形態WG」と「比較検討WG」の報告を含む総計で90ページ近いものである。今回の検討は、その主文を中心にしたが、２つのWGの報告もそれぞれに注目すべき論点を含んでいる。「理想形態WG」報告は、大学自治論、評価と競争原理論、教育、研究、教職員組織、管理・運営、財政など、幅広く論じられており、また「比較検討WG」報告も、文部省の「検討の方向」に対して法律面、財政面、業務と中期目標と評価など、詳細な検討を行っている。東京大学が、それとして力を傾注した今回の報告は十分検討に値するものであり、各方面から慎重で深い議論が加えられるべきである。
国立大学の独立行政法人化をめぐる状況は、我々の昨年7月以来の批判と行動が一つの力となって、当初の性急なスケジュール通りの展開は押しとどめられ、大学を独法化することへの疑義の念は、様々な人々の胸の中で高まっている。無論、事態はなお予断を許さない。大学の独法化の危険は依然として大きく、他方で、98年10月の大学審答申路線による個々の大学での現実化が進もうとしている。もとより、大学に何の問題もない、などという能天気な状況ではさらさらない。果たしてこのままでいいのかを考え込ませる深刻な事態は、厳として存在する。
我々は、独法を批判し、それを拒否する中から、大学の現状を否定し、変革し、未来を開く活動へと前進していかなければならない。
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