資料２
「国立大学法人法案の概要」について
平成１５年１月３１日
国立大学法人化特別委員会
法制化対応グループ
Ｉ はじめに
国立大学法人化特別委員会は、政府の法制化作業について、現在の国立大学法制における制度的な自律性を前提にそれを一層高めるとともに教育研究の質的向上のためのシステムを内在化させる観点から重大な関心を持ち、昨年11月５日に「国立大学の法人化に関する法制的検討上の重要論点」（以下「重要論点」という）（別紙）を取りまとめたところである。
以下は、今般、文部科学省から示された「国立大学法人法案の概要」（以下「法案概要」という）について、上記「重要論点」で示した５点の論点を中心に国立大学法人化特別委員会法制化対応グループの見解を整理したものである。
その際、今回の「法案概要」が、昨年3月に「国立大学等の独立行政法人化に関する調査検討会議」がまとめた「新しい「国立大学法人」像について」（以下「最終報告」という）が描く国立大学法人像に沿って立案されているかどうかという観点から検討を行った。
Ⅱ 「重要論点」の各論点ごとの見解
|
１ 国立大学の法人化に当たっては、広義の独立行政法人と位置付けつつ、その自律性を高め教育研究の質的向上を図るという国立大学の特性を踏まえた制度設計を行う必要があること。 |
今回の「法案概要」で示された「国立大学法人」は、独立行政法人通則法の必要な規定を準用しつつも（法案概要30）、独立行政法人通則法に規定する独立行政法人ではなく、「国立大学法人法」に定めるところにより設立される法人とされている（法案概要１）。
これは、主務大臣による長の任命、中期目標・中期計画、日常的な規制の緩和、第三者による事後評価、国による財源措置といった独立行政法人制度の基本的な枠組みを活用しつつも、学長の任免や中期目標の策定に際して国立大学法人の意向を踏まえることや、教育研究の特性を踏まえた評価システムとすることなど国立大学に相応しい仕組みを備えた法人制度を目指す以上、独立行政法人通則法に基づく「狭義の独立行政法人」ではなく、いわば「広義の独立行政法人」と位置付けるべきであるとする「重要論点」の考え方と一致する。
また、「最終報告」では、同様の考え方から、法人の名称を「独立行政法人」ではなく「国立大学法人」（仮称）とすることや、その根拠法を「大学の教育研究の特性を踏まえて、各大学に共通して必要な事項と、各国立大学の名称など、個別の大学に関する事項とを合わせて規定した法律（「国立大学法人法」（仮称）、「国立大学法」（仮称）など）」とすることが具体的に提言されているが、「法案概要」はこれらの提言にも沿ったものとなっている。
なお、「自律性を高め教育研究の質的向上を図るという国立大学の特性を踏まえた制度設計」の具体的な内客については、重要論点３に関連して検証する。
|
２ 法人化後の国立大学に関する学校教育法上の設置者は国であるとの基本的な枠組みは堅持する必要があること。学校教育法上の設置者は国であるとの法制的な整理は可能であり、法人化後の国立大学に対する国の設置者としての責任の明確化の観点からも必要であること。 |
今回の「法案概要」では、「「国立大学法人」とは、国立大学を設置することを目的として、この法律の定めるところにより設立される法人をいう」（法案概要１）とされており、少なくとも国立大学法人法においては、国立大学の設置者は、国ではなく国立大学法人であるとの整理がなされている。
これは、法令において「設置者」とは、設置する学校の財産などの所有者であることを前提に学校を直接管理運営する者を指すのが一般的であるところ、国立大学法人制度においては、国立大学の土地・建物等の財産が国から各国立大学法人に出資され、その所有者が国から各国立大学法人に移行することが予定されていることから、その限りにおいて、法人化後も国が各国立大学の直接的な設置者であり管理運営者であるとする整理は法制上困難である、との理由によるものと考えられる。
他方、国立大学法人制度においては、法人化後の国立大学も高度な教育研究の実施という公共上の見地から確実に実施されることが必要な国の事務・事業を担うものであり、このような観点から、
① 大学の設置は法律で規定し（法案概要３）、学部・研究科等については省令で規定する（同21）など国立大学の在り方の根本は国が責任を持って定め、
② 国として運営費交付金等の交付を通じて財政的な責任を果たす（同30）、
こととなっている。
つまり、以上のような国立大学法人制度は、国の事務・事業である国立大学における教育研究について、国としての責任を果たしつつも、実際の教育研究の実施については個々の国立大学法人に委ねるということをその基本構造とするのであり、国は、国立大学法人とともに、国立大学における教育研究の振興を図る立場に立つことを意味している。
「法案概要」によれば、今回、国立大学法人法の制定と同時に、学校教育法第２条を改正し、「学校は、国（国立大学法人を含む。）、地方公共団体及び学校法人のみが、これを設置することができる」旨規定することとし、その結果、法人化後も学校教育法上は「国立大学」に位置付けることを明確にしている（法案概要（注））が、これは、このような国立大学法人制度の基本構造と国の立場を学校教育法において法的に表現したものと考えることができる。
また、「国立大学法人が国立大学を設置する」と規定することにより、観念的には法人と大学とが分離した存在と見られる整理がなされているが、具体的な運営組織の設計としては、国立大学法人の長は学長とする（法案概要５）など、「大学の運営組織と別に法人としての固有の組織は設けないことを原則とする」との「最終報告」の提言に沿った方向で整理されている。
以上、「法案概要」においては、
① 国立大学に対し引き続き国が責任を果たすこと、
② 国立大学法人と国立大学の一体的な運営が確保されていること、
③ 法人化後も引き続き学校教育法上「国立大学」であること、
が示されており、これらは、最終報告における「①中期目標・中期計画や業績評価等を通じた国の関与と国の予算における所要の財源措置が前提とされていること、②大学の運営組織とは別に法人としての固有の組織は設けないことを原則とすること、などを考慮し、学校教育法上は国を設置者とする」との提言の趣旨を実質的に実現したものと理解することができる。
|
３ 国立大学の運営や国と国立大学との関係に関する規定については、大学における教育研究の特性やその自主性を尊重する観点を踏まえ整備すること。 |
国立大学の法人化を巡っては、独立行政法人制度の基本的な枠組みにおいて大学の教育研究の特性やその自主性が十分に尊重され、伸張しうるかどうかが大きな争点とされてきた。上記重要論点１で述べた通り、基本的な枠組みとしては、国立大学法人は「狭義の独立行政法人」ではなく、より国立大学の特性を生かしうる「広義の独立行政法人」としての位置づけが確保されたが、その上で、「大学における教育研究の特性やその自主性を尊重する」ための具体的な内容が問われることとなる。
「法案概要」では、まず、総則として、「国は、この法律の運用に当たっては、大学及び大学共同利用機関における教育研究の特性に配慮しなければならない」（法案概要２）と明示し、さらに、独立行政法人通則法における法人運営の自主性への配慮に関する規定を準用する（同30）ことにより、国立大学法人法の実際の運用面に至るまで大学等における教育研究の特性やその自主性への配慮を求めている。
また、具体的な制度面においては、
① 学長の任命は、国立大学法人の申出に基づいて文部科学大臣が行う（法案概要15）、
② 文部科学大臣が心身の故障等により学長を解任するに当っては、学長選考会議の申出に基づいて行う（同19）、
③ 文部科学大臣が中期目標を定めるに当っては、あらかじめ国立大学法人の意見を聴き、当該意見に配慮する（同22）、
としているが、これらは、「最終報告」において、
① 学長は、学内の選考機関における選考を経た後に、文部科学大臣が任命する。
② 法人の長としての学長が不適任とされる場合には、一定の要件の下で文部科学大臣が、学長の選考を行った機関の審査等の手続を経て解任できる。
③ 中期目標について、大学から文部科学大臣への事前の意見（原案）の提出、大学の意見（原案）への文部科学大臣の配慮義務、教育研究等の特性への文部科学大臣の配慮義務などの規定を「国立大学法人法」（仮称）等で明確に位置付ける。
と提言された枠組みに沿った形で整理されているということができる。
|
４ 学長等の役員、役員会並びに運営協議会（仮称）及び評議会などの学内の執行機関及び審議機関の位置付け、構成及び役割分担等については、現在の国立大学法制を踏まえ、教育研究に関する自主的決定と大学経営への学外有識者の知識の積極的な活用とのバランスを考慮した適切なものとなるよう規定を整備すること |
「最終報告」では、
① 国立大学法人の役員の構成・名称は「学長」、「副学長」及び「監事」とすることを原則とする（副学長及び監事には学外者を含むこととする）、
② 重要事項を議決する役員会（仮称）、学外の有識者も加わって主に経営面を審議する運営協議会（仮称）及び学内の代表者で構成され主に教学面を審議する評議会（仮称）を置く
などにより、教育研究に関する自主的決定と大学経営への学外有識者の知識の積極的な活用とのバランスを図ることが提言されている。
これらについて、「法案概要」では、
① 国立大学法人の役員として学長、理事及び監事を置く（法案概要5）
理事及び監事には学外者が含まれることとする（同17）
② 中期目標・中期計画、予算の編成等については学長及び理事で構成される役員会の議を経る（同6）
③ 国立大学法人に２分の１以上を学外委員とする経営協議会を置き、予算の編成、役員報酬墓準・職員給与基準等の制定改廃その他の国立大学法人の経営に関する重要事項について審議する（同7～10）
④ 国立大学法人に学長、理事、学部長等学内の代表者で構成される教育研究評議会を置き、教員人事、教育課程の全学的な方針その他の国立大学の教育研究に関する重要事項について審議する（同11～14）
としている。
「最終報告」と「法案概要」を比較すると、
① 役員の構成について、法人の長たる学長と監事は一致するが、「最終報告」では「副学長」とされていたその他の役員が「法案概要」では「理事」とされている。これにより、法制上は理事としつつ各大学の判断でこの者を「副学長」とすることが可能であるのは当然のこと、さらに各大学の判断で、役員以外の教員を「副学長」に登用したり、学外の有識者を役員として迎える際に「副学長」以外の適切な名称とすることなど、役員構成における各大学の裁量が広がることになる。このことは、「最終報告」において、学長、副学長、監事とすることを「原則とする」とした趣旨にも沿うものである。
② 役員会や両審議機関の所掌事項については、両者の間で若干の変動が見られる。この点は、少なくとも「最終報告」において提言された各機関の基本的な性格（特定の重要事項を学長の意思決定に先立ち議決を行う「役員会」、主に経営面に関する重要事項・方針を審議する「運営協議会」、主に教学面に関する重要事項・方針を審議する「評議会」）は「法案概要」においても明確にされているとともに、各機関の所掌事項について、「その他役員会が定める重要事項」、「その他国立大学法人の経営に関する重要事項」、「その他国立大学の教育研究に関する重要事項」といった規定が用意されており、これは「運営組織の運用に当たっては、各大学の判断で柔軟な運営を工夫することも必要である」との「最終報告」の指摘に沿うものである。
③ 経営協議会における学外委員の人数については、「最終報告」では、「相当程度の人数を占める」としており、学外者と学内者とで概ね同程度の比率の構成が想定されている。この点、「法案概要」では「学外委員が２分の１以上でなければならない」としているが、これは、法人内部の審議機関を複数設ける以上、各審議機関が分担する審議事項と構成委員を可能な限り区別すべきとの法制上の要請から整理されたものと考えられる。ただし、「２分の１以上」としたことで、学内・学外同数とすることを含め各大学での柔軟な運用が可能となることや、「最終報告」では両者の比率については必ずしも明確にされていなかったことを考慮すれば、この点についても、基本的には「最終報告」で示された内容に沿った形で整理されているということができる。
④ 審議機関の名称については、「最終報告」における仮称とは異なったものとなっている、これは、それぞれの機関の性格を名称の上でも端的かつ的碓に表すという観点から必要な修正が施されたものと考えられる。
なお、経営協議会と教育研究評議会との関係については、所掌事項が異なるとは言え、両審議機関が対等な立場でそれぞれの役割を果たすことが「最終報告」でも期待されているものと理解される。このため、双方をともに「国立大学法人」の審議機関として対等に位置付けることが必要であり、国立大学法人法案の具体の立案に当っては、かかる制度設計とするよう強く要請する。
|
５ 国立大学評価委員会（仮称）など国立大学の評価等に関する制度設計に当たっては、国立大学の教育研究の質的向上を図る上で適切なものとすること。 |
「最終報告」においては、国立大学法人の評価は、その特殊性及び全体の規模の大きさ等を踏まえ、独立行政法人評価委員会とは別に文部科学省に設けられる国立大学評価委員会（仮称）が行うとともに、教育研究に関する評価については大学評価・学位授与機構の意見を尊重することとしている。
「法案概要」では、
① 国立大学法人の業績に関する評価を行うための「国立大学法人評価委員会」を置く
② 国立大学法人評価委員会が評価を行うに当っては、独立行政法人大学評価・学位授与機構が行う教育研究評価の結果を尊重しなければならない
とされており（法案概要24）、「最終報告」に沿った形で制度設計がなされている。
なお、国立大学法人評価委員会の構成等については、最終報告において「社会・経済・文化等の幅広い分野の有識者を含め、大学の教育研究や運営に関して高い識見を有する者によって構成する」とともに、「構成員の選任に当っては、各分野において国際的水準の活動に従事した経験を有すること等を基本的な要件とする」ことなどが提言されており、文部科学省においてはこれらの提言に十分留意し、国立大学における教育研究を伸張するための適切な評価が行われるよう運用することを強く要請する。
Ⅲ その他
【学長選考について】
学長選考については、「最終報告」において、運営協議会（仮称）及び評議会（仮称）の双方のメンバーの代表から構成される学長選考委員会（仮称）において、学長の選考基準、手続きを定め学長侯補者を選考することが提言されている。
他方、「法案概要」においては、
① 経営協議会の学外委員で経営協議会から選出される者
② 教育研究評議会の代表者
の双方同数の委員で構成される「学長選考会議」（委員の総数の３分の１を超えない範囲内で学長及び理事を加えることができる）が、学長の任期などを定めるとともに学長候補者の選考を行うこととなっている（法案概要16等）。
両者を比較すると、「最終報告」では必ずしも明らかになっていなかった学長選考委員会（仮称）の構成が、「法案概要」において具体的に明らかにされている。このうち、経営協議会の代表者が学外委員に限定されている点については、学長選考に社会（学外）の意見を反映させるとの「最終報告」の提言の趣旨を前提としつつ、さらに両審議機関の代表者の重複を避けるという法制的な要請も考慮されたものと理解される。
なお、学長選考会議についてはその会議の役割に鑑み、議長を学長とすることは不適切である。国立大学法人法案においては、議長は互選することとし、学長ではなく議長が会議を招集するなど学長選考会議に相応しい基本を定めた上で、具体的な議事手続等については学長選考会議に委ねることとされたい。
【業務規定について】
国立大学法人については、業務に関する規定を置くこととされている（法案概要20）が、「最終報告」では、国立大学法人は国立大学と一体的に運営される仕組みが前提とされていることから、国立大学法人の業務としては、国立大学における教育研究の実施が第一に考えられる。他の独立行政法人等の業務の範囲に関する規定などを踏まえ、幅広く規定するとすれば、それに加え、法人化により今後一層積極的に展開することが可能な業務（例えば学生支援、社会貢献、研究成果普及等）などがあり得るところである。
その場合、これらの国立大学法人の業務は国立大学における教育研究そのものまたはそれと不可分のものであることから、教育研究評議会は国立大学の教育研究に関する重要事項を審議する立場から国立大学法人の各種業務に関して審議を行うことができるものと認識しており、そのような枠組みとされたい。
【財務会計について】
「最終報告」の提言を踏まえ、「財務及び会計」として、積立金の処分、長期借入金等に関する規定が置かれることとなっているが（法案概要25等）、これらについては、実際の運用の場面において国立大学法人の財政的な自律性を高める観点からの慎重な対応を特に要請する。
Ⅳ おわりに
以上、今回示された「法案概要」は、「最終報告」から変動した点もいくつか見受けられる。
「最終報告」では不明確であった点を具体的に整理したものや「最終報告」の提言を生かしつつ各大学の裁量を一層広げようと工夫するものについては、その整理について評価したい。また、変動について法制的な観点から相応の理由が認められるものについても、実質的には「最終報告」の趣旨を踏まえそれを体したものとなっていると認められる。
もっとも、今回示された「法案概要」は、法案の基本的な骨格を押さえたものであり、その意味では、基本的な枠組みについては「最終報告」との関係を検証することができたが、さらに法案の細部については「最終報告」で示された内容との関係が不明な点も残されている。
文部科学省においては、引き続き「最終報告」に沿って、国立大学法人法案の立案に当たるよう求めるものである、
資料３
（案）
国大協企第 号
平成１５年２月 日
各 国 立 大 学 長 殿
国立大学協会
法人化特別委員会
委員長 石 弘 光
「国立大学法人法案の概要」等の送付と意見の提出について
１月３１日に開催した本特別委員会において、文部科学省から「国立大学法人法案の概要」（資料１）の提示、説明があり、本法案概要について本特別委員会法制化対応グルーブが作成したレポート（資料２）と合わせて、検討が行われました。
本委員会での検討の状況については、これまで通り議事メモとして後程お届けいたしますが、文部科学省では、来る２月１０日に国立大学長会議を開催して、今回本委員会で説明した「法案の概要」を説明される予定と聞いております。
つきましては、取り急ぎ（資料１）と（資料２）をお送りしますので、国立大学長会議の当日までにご覧をいただきたく、お届けいたします。
なお、本特別委員会としては、２月２０日に改めて委員会を関催し、「法案の概要」について検討することとしておりますので、国立大学長会議での文部科学省からの説明も踏まえ、ご意見等がある場含は、２月１５日までに国大協事務室宛Ｅメールにてお送りくださるよう、ご案内します。
資料４
「国立大学法人法（仮称）」閣議決定までの対応
|
日 程 |
対 応 |
|||
|
１月
１６日（木）
２４日（金）
３１日（金）
２月
１０日（月）
２０日（木）
２４日（月）
末
|
法制化対応Ｇ文科省打含せ 11：00～14：00（文科省）
法制化対応Ｇ文科省打含せ 13：00～15：00（文科省）
第１１回法人化特委 13：30～15：30（東京ｶﾞｰﾃﾞﾝﾊﾟﾚｽ「羽衣の間」）
第１２回法人化特委 15：00～17：00（霞ヶ関ﾋﾞﾙ３３Ｆ「朝日の間」）
理事会 15：00～17：00（神田：学士会館２０３号室）
|
・ 法案に関する具体的意見交換 ・ １/３１法人化特委に提出するレポート作成打含せ ・ 法案に関する具体的意見交換 レポート作成打ち含わせ
・ 「法案概要」について、法制化対応Ｇ作成のレポートを参考に検討 ・ 検討結果を各大学に流し、事前の共通情報とするとともに、各大学の意見を求めることの了解を取る
・ 各大学からの意見を含め、文科省説明のあった「法案概要」に対する国大協としての対応協議 ・ 前回検討のレポートを（修正し）法人化特委として了承することを検討
・ ３月初旬の理事会を繰り上げ、定例理事会の議題処理 ・ 法人化特委で了承したレポートについて国大協として了承することを検討
|
||