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『分権時代の公立大学』／公立大学協会・公立大学のあり方検討会
（2000.4.22 [he-forum 830] 公立大学協会資料）
『分権時代の公立大学』
2000年3月
公立大学協会
公立大学のあり方検討会
全162頁
下記の章の起草委員は、磯部力東京都立大学法学部長
第1篇 公立大学像の確立を求めて
第2章 公立大学の課題
2 公立大学の設置形態
(1)設置形態論の不可避性
現行学校教育法上は、大学の設置形態は三種しか存在しない。公立大学は、学校教育法上地方公共団体が設置する大学の形態であり、地方自治法上は「公の施設(営造物)」の一種とされる。これは、国立大学が国の設置する大学であり、国家行政組織法上は「施設等機関(国の営造物)」の一種とされることと、ほぼパラレルの関係にある。また私立大学は、学校法人が設置する大学の形態であるが、いわゆる「公設民営」と称される形態の大学も、法形式上は「学校法人立」なのであって、私立大学の一種ということになる。なお、行政改革の一環として自治体立の試験研究機関などが財団法人されることは少なくないが、現行法では「財団法人立の大学」という形態は認められていない。
このような大学設置形態の三類型は、国立大学の独立行政法人化の実施によって、大きく変化することになる。すなわち、すべての国立大学が何らかの形で独立法人化する以上、従来型の国立大学という類型は消滅し、新たに独立行政法人(国立大学法人)、学校法人と公立大学の3類型が並立することになる。
これまでのところこのような設置形態の変化は、国立大学についてのみ現実化しているに過ぎず、公立大学について独立行政法人化を語る論議はみられない。また新しい法人類型の創出は、基本的に法律事項と考えられるから、設置者自治体の判断で、条例によって「自治体版独立行政法人」を創設することはできない。
つまり根拠法が制定されない限り、自治体が公立大学を独立行政法人化することはあり得ないわけであるが、独立行政法人という制度が、もともと一般行政分野の効率化のための手法であることを考えれば、まずは地方自治体の行政一般について、新たに独立行政法人という組織形態を導入することの是非が先決問題であり、いきなり公立大学の組織改革だけを実現するために、わざわざ「公立大学独立行政法人法」が制定されるという事態は、今のところ想定しにくいであろう。
独立行政法人という制度技術の趣旨は、これまで国の直営で実施されてきた一定の事務事業について、主として行政公立の観点から、これを国から切り離し、独立の法人格を与えて自律性の高い業務運営を可能にしようとするものである。これに対して地方公共団体はもともと国とは別個の独立の法人格を持つ行政主体であるから、その意味では、自治体自身が、国との関係では一種の独立行政法人なのであると言ってもよい。したがって、国から独立した法人格の付与という点では、自治体が設置する公立大学をあえてさらに独立行政法人化する必要は論理的には生じないことになるが、これを大学の設置主体としての行政主体と大学の関係を再構成するという大学改革の課題の一環として捉えるならば、公立大学の法人格の要否という課題はなお残っていることになる。
なお、国立大学の独立行政法人化の要請は、周知のようにもともとは大学改革という文脈からではなく、国家公務員の定数削減というもっぱら政治的要請の文脈から生じた課題である。したがって国家公務員定員法にいう総定員削減のための数合わせという直接の要因が存在しない地方公務員や公立大学については、何が何でも地方公務員の定数を減らすために公立大学を独立行政法人化するという政治的要請は存在せず、より純粋な形で設置者行政主体と大学の関係のあり方の問題として取り扱われうる条件があることになる。
しかしながら公立大学がこれまで長い間拠るべき基準としてきた国立大学という類型が、一斉に独立行政法人化することの影響は、公立大学にとってもはなはだ重要な意味を持つことになるのは言うまでもない。上述のように公立大学がただちに独立行政法人化することは制度上不可能としても、国立大学の独立行政法人化という「改革の趣旨」に即して、公立大学の組織及び運営管理についても「独立行政法人的な実質」を導入すべきである(実質的な独立行政法人化)との議論は可能である。今後はまさにそのような議論が強化されるであろうことを予測しつつ、公立大学として十全な対処ができるよう準備が必要であることは論を待たない。
なお、大学の設置形態をどのように変革するかという問題と、そのようにして設置される大学の本体そのもの、つまり教育研究組織や管理運営機構、教員の身分取扱い等に関する問題とは、当然明確に区別されている必要がある。具体的には、たとえ国立大学が独立行政法人化(ないし国立大学法人化)されたとしても、学校教育法、教育公務員特例法等によって規定されている大学に特有の法構造までもが当然に変化するものではない。(例えば独立行政法人化され
た国立大学の教員が、国家公務員定員法上の国家公務員としては取り扱われなくなったとしても、教特法の適用を受ける教育公務員であることには変わりはないことなどである。)したがって、設置形態の改革を論じるにあたっては、学問の自由に由来しつつ大学という組織の特性に着目して形成されてきた学校教育法等の実定法規範の実質を無視するような乱暴な議論はあり得ないのであって、大学経営の視点と大学の本質に関わる教学機能の視点を、バランスよく併
せもつことが不可欠と言える。
(2)国立大学の独立行政法人化の意味
独立行政法人という制度技術の本来の趣旨は、もともと行政運営の効率化と組織のスリム化にある。その本来の対象領域は一般行政なのであり、制度の企画立案部門と実施部門をかなり明確に区別できる場合で、しかも後者につき独立性がまったく与えられていないような業務(検査検定業務や許認可事務などが典型とされる)に関し、実施部門を独立法人化することによって、行政運営の効率化とスリム化を実現できるとするものである。
これに対し国立大学の業務は、本来企画立案と実施を明確に区分できるような性質のものではなく、また法人格こそもたないものの、すでに相当程度実質的な独立性を保持していることも事実である。したがって素直な議論としては、国立大学に対し独立行政法人の組織形態を当てはめることは、本来的に不適合なのであって、このことは今次の独立行政法人制度導入のきっかけになった橋本行政改革会議の報告書においても確認されていた。
以上のように独立行政法人という制度形態と大学との間には、もともと原則的な不適合があるにもかかわらず、その適用が強行されようとしている理由は、周知のように国家公務員定数の削減という政治的要請によるものである。したがって、そのような政治的要請が直接には存在しない公立大学の場合においては、当然のように「国立大学に準拠」して独立行政法人化を急ぐ理由はまったくないことを、公立大学側の共通認識としておくことが必要である。
ところで、国立大学を独立行政法人化することの是非をめぐって文部省・国大協などを中心に展開された論議の過程を通じて、独立行政法人「通則法」に具体化されたルールを、国立大学にストレートに適用するという可能性は、理論上も実際上もほとんどあり得ないことがすでに明確にされてきた。要約すれば、本来、事業実施部門を企画立案部門(本省)から切り離し自立性を与えることによって業務の効率化を図ることが目的であるはずの独立行政法人を、国立大学に適用した場合には、これまで確立されてきた文部省本省からの自立性をむしろ逆に制約することになり、大学における教育研究機能の遂行上望ましからぬ悪影響を生じる(より強く言えば憲法違反の疑いさえ生じる)からである。それを端的に象徴するのが、法人の長の任命に関する所管大臣の権限、中期目標・中期計画の認可等の手段による所管大臣の監督、所管省等による事後評価システムのいわゆる「三点セット」の問題ということになる。
その結果、現実的に可能な選択肢としては、独立行政法人通則法の基本的な枠組みは尊重しながらも、大学の本質に由来する特性に十分考慮した「特例法」という立法手法がとられる可能性が高い。もちろんこのほかにも、独立行政法人という型とは別に、「国立大学法人法」という「特別法」を制定する方法も考えられよう。ただしこの特例法か特別法かという問題は、形式はともあれ、実質的にどの程度大学の特性に配慮した規定化が可能かという同一の問題に帰着することになるのであって、いずれにせよ、国立大学を何らかの形で独立法人化する方針が根本的に見直される余地があるとは考えにくい。
独立行政法人制度のメリットとして一般に指摘されることは、直営の行政組織内部にとどまる場合に比して、組織編成、人事管理、財務会計処理等々における自由度が大幅に増大することである。これらの要素は、大学にとっても組織の自律性を強化する上で重要なポイントであることは言うまでもなく、大学が独立行政法人化すればこのようなメリットもありうるという側面にも留意が必要である。
その反面として、独立行政法人に対しては主務省からのさまざまのコントロールが用意されている。この点で独立行政法人化と民営化は決定的に異なることにも留意が必要である。
すなわち独立行政法人という制度形態の本質的要素として、上述の三点セット、つまり長の任命権、中期目標・中期計画の設定、主務省等による評価システムの問題が存在する。これらは相互にシステム的に関連したワンセットの制度技術として存在するものであるから、そのどれかを欠くのでは独立行政法人化の意味はなくなると同時に、それらを文字通りに大学に適用しようとすれば、大学の自治に対する深刻な侵害となることも否定できない。
そこで、まず法人の長(学長)の任命にあたっては、大学管理機関の申し出に基づき大臣が行うという現行教特法のシステムが堅持されなければならないし、中期計画・中期目標の設定、ならびに主務省や評価機関による評価のシステムについては、それらの論理的前提となっている「業務の効率性」につき、そもそも大学の教育研究における「効率性」が、一般行政の業務とは質的に異なるものであることが明確にされなければなるまい。これらの条件が制度的に確保されてはじめて、大学の独立行政法人のメリットとデメリットの比較検討が可能になると言わなければならないであろう。
(3)独立行政法人制度と公立大学
以上の検討の結果、独立行政法人制度と公立大学の関係につき、少なくとも次のことを確認できる。
1. 独立行政法人通則法に具体化されている制度形態は、そのままでは、国立か公立かの如何を問わずに、およそ公共主体が設置する大学というものの組織的機能的特性にふさわしくない。
2. 現行法制度上は、公立大学をただちに独立行政法人化する根拠法が存在しないだけでなく、国立大学の場合以上に、あえて独立行政法人化をする必然性に乏しい。
3. しかし、国立大学の大学としての特性に十分配慮しつつこれに適合するように修正された「特例法による独立行政法人」ないし「国立大学法人」が制度化された場合には、あらためてその制度趣旨を公立大学にも適用することの是非が問題になりうる。
4. 国立大学の独立行政法人化が進行し、「効率性の向上」(後述のようにまさにその中身が問題なのではあるが)など制度改革が成功したと判断される場合には、公立大学についても同様の制度改革が必要であるとの論議が強くなることが予想される。
5. 逆に国立大学の独立行政法人化が進行しても、本来の改革目的が達成されず、むしろ混乱が増すような状況になるのであれば、公立大学として独立行政法人制度に関心を払う必要はなくなる。
6. いずれにせよ、「公立大学も独立行政法人化すべし」との政治的要請が顕在化していない現在の段階においてこそ、多様な制度改革の可能性の中から、各公立大学及び設置者の主体的選択として、公立大学に最も適合的な制度形態を選び取るという態度の確立が必要である。
以上のような原則的態度を前提にしつつ、今後国立大学の独立行政法人化が進行することによって、「公立大学も、国立大学に倣って、独立行政法人的な管理運営をすべきであるという議論」(独立行政法人という形態の制度そのものは適用できなくても、少なくともその実質的な趣旨を適用すべきであるとの論)が強まるという事態を想定しつつ、具体的にどのような利害得失が生じるかという点について、上述の三点セット問題を中心に、若干の検討を加えておくことにする。
なお、ここで「独立行政法人的な管理運営」という場合には、いわゆる民営化論とは異なり、設置者は依然として必要な財政資金の手当を行うということが前提条件になる。つまり独立行政法人は、いわゆる独立採算制を前提にするわけではないことを確認しておく必要がある。したがって公立大学を独立行政法人的なものにするという場合には、設置者自治体は、原則としてこれまで毎年度支出していた予算額に相当する交付金を継続支出することを確約し、同時に公立大学に対し、組織管理・人事管理・財務会計管理の各側面において、従来よりもはるかに独立性・自律性の高い運営を認めなければならない。そのような条件整備があってはじめて、大学経営の効率化を実現する前提条件が整うことになる。
さて、公立大学にとって「独立行政法人的な実質(三点セット)」を持ち込む場合には、国立大学について語られているのと同様の注意が必要となる。まず「大学の長の任命権」について言えば、従来同様、教特法のルールに従って、大学管理機関(評議会)の指名に基づいて自治体の長が任命するしくみを堅持する必要があることは言うまでもない。
次いで「中期目標・中期計画」の設定については、一般行政と同様に、もっぱら設置者によって一方的に決定されるしくみを想定するかぎり、それが憲法的価値を持った大学の自主性を損なうことになるのは明らかである。したがって、まず大学側が自主的に、教育研究に関する長期的な展望に立った「大学としての長期基本方針」を策定することが必要であり、それを尊重しつつ設置者との十分な協議に基づいて、両者(大学と設置者)の基本合意として、中期的な計画目標を設定するという慎重な手続的配慮を制度化する必要がある。
もしもそのような手続を経て、大学の長期方針に十分配慮した形で中期目標・中期計画が設定され得るならば、そのような制度は、公立大学にとって積極的な意味を持つものになる可能性があるものとも思える。
何故ならば、ほとんどの設置者自治体においては、これまで公立大学政策というものを専門的に所管する部局(国における文部省に相当する部局)が存在せず、多くの場合ごく貧弱な事務局機能を果たしてきたに過ぎないという実態があるからである。この自治体における文部省機能の不在は、細かいことまで一々口出しせずに大学の自主性を尊重するというメリットを意味すると同時に、設置者側では誰も本気では大学に固有の特性を考慮していないということも意味する。(例えば職員の人事異動につき、大学業務の特質への理解はきわめて少ないのが普通であるし、さらに行財政改革の名の下に、他の一般行政部局とまったく同様の考え方で予算や定数の削減が要求されるなどの取扱いに、大学というものの特性への無理解が顕著にあらわれることになる。)
このような実態に照らして考えれば、大学と設置者が、大学の特性に十分配慮しつつ、単年度ではなく中長期的な計画目標を設定し、その達成のための管理運営については、組織・人事・財務等を含めて大学の自主性を尊重するというシステムが導入されることには、公立大学にとって重要な積極的意味があると考えてよいのではないか。
ただし独立行政法人制度は、本来は経営効率化のための手法であり、いかに中期計画目標の設定手続において大学の意向が尊重されようとも、大学という行政単位の全体としての効率化という本来の要請が消えてなくなるわけではない。そこで一番問題視しなければならないのは、そもそも大学の教育研究業務にとっては、一般行政と同様の次元で「効率化」を語ることはナンセンスであるということを明確に確認できるかどうかということである。もちろんだからといって、大学経営に一切効率化は関係ないと言ってすまされる話でもない。大学の教育研究機能の本質にふさわしい「合理的な効率化の指標」の確立が不可欠なのである。
このことは、ただちに第三の評価システムの問題に直結する。つまり大学の教育研究機能の効率化につき、十分に合理的な指標がないかぎり、いくら外部評価や第三者評価のしくみを用意してみても、評価内容の合理性は期待できないからである。大学評価・学位授与機構や大学基準協会などによる大学評価の経験の蓄積を通じて、客観性と合理性を持った評価システムが次第に確立していくであろうことは期待できるが、公立大学としても、単に手を拱いていることなく、個々の公立大学の自らの手による工夫や、公大協を活用した協力体制を通じて、地域特性を持った公立大学独自の評価指標を開発していく姿勢が肝腎と思われる。
(4)公立大学にとっての選択肢
以上の検討の結果、公立大学にとって現下の情勢は、一見するところ「拠るべき基準」が明確でない混乱のようにも思われるところであるが、少々見方を変えれば、公立大学の歴史上初めて、お仕着せではなく、公立大学に最もふさわしいオーダーメードの設置形態や管理運営方式を、設置者と共に能動的に選択していくことが可能になったという恵まれた状況であると考えることができる。
現実には、設置形態に関する選択肢として大きくは、次の三つが考えられる。
1. 現状のまま、何も変えない(以下、現状維持方式という)。
2. 現状の直営形態は維持しつつも、国立大学の法人化に伴う実質的変化を考慮し、大学の自律性を高めるための工夫を行う(以下、自律性強化方式という)。
3. 直営形態を離脱し、公設民営形態をとる(以下、公設民営方式という)。
もちろんこのほかにも、公立大学を丸ごと既存の学校法人に売却し、設置者自治体は以後一切大学から手を引くという方式もないわけではないが、これはわれわれが確信する公立大学の独自の存在価値に対する最も直截的な否定に他ならないから、ここでは検討の外におくことにしたい。
まず「現状維持方式」という選択には、当面の安心感が伴うことは確かである。しかし、私立大学だけでなく、すべての国立大学が法人化することによって獲得するであろう従来以上の財政的自律性を考慮すれば、日本の大学を取りまく環境は、全般的にますます競争的なものになることが予想されるのであって、相変わらずの財務会計上の強い拘束を受けたままの公立大学の姿では、外部資金の受け入れや業務の効率的遂行という点で、従来よりもはるかに大きなハンディキャップを担うことが危惧される。また、この大改革の時代に、あえて何も変えないという方式を選び取ることには、設置者や住民の理解も得られにくく、中長期的には公立大学の地盤沈下に通ずる途としか言えないのではないかと思われる。
したがって公立大学にとっての現下の選択肢として実質的に存在するのは、国立大学の独立法人化の影響を主体的に受けとめ、直営形態を維持しつつも大学運営の自律性を飛躍的に強化する方向で改革を進める「自律性強化方式」か、思い切って公立大学の軌を脱し、学校法人化の道をたどる「公設民営方式」かの二つしかないと思われる。
しかし、さらに進んで公立大学の特性に応じた組織形態という視点からすれば、この二つの方式は、実質的には共通性が高いことに気づかざるを得ない。すなわち、その共通性とは、
1. 自治体が大学を設置することの公共的意義の確認、
2. 自治体からの安定的な財政支出の保障、
3. 大学の組織的経営的自律性の強化、の3点である。
言いかえれば、国公立大学に関するこれまでの固く画一的な法制度の下で、この三つの要素を十全に備えるためには、公設民営方式をとるしかなかったと言うべきことになろう。しかし新たに国立大学の独立法人化が契機となって、地方自治法、地方財政法など関連法規の必要な改正と設置者の理解さえ得られるならば、形式的にはあえて公設民営形態をとらずとも、直営形態のままで、大幅な自律性強化による実質的な独立法人化を実現する可能性が生じてきたのだと表現してもよいと思われる。そうだとすれば、あえて公立大学というカテゴリーを捨ててまでも、学校法人化の途を選ぶ意味はあまりないことになり、公立大学という設置形態のまま、設置者の安定した支持の下に、大学の特性に応じた必要にして十分な自律性を確保できる途が最上ということになるであろう。
このように、自律性強化方式とここで呼んだ新しい組織形態は、公立大学の未来にとって積極的な意味を十分に持っていると考えられる。したがって、企業会計方式の採用、外部資金導入の柔軟化など、財務会計方式の改善(必要な法改正を含む)を中心に、その制度化のための詳細な検討を至急に開始する必要がある。また上述のような中期計画目標の設定手続や、教育研究機能の評価指標の確立などについても、公大協を中心に、専門家による検討を急ぐ必要があると思われる。