| 独行法反対首都圏ネットワーク |
政治の貧困・政策の不在
―自民党高等教育研究グループの提言(案)を批判する
2000年3月27日
独立行政法人反対首都圏ネットワーク事務局
3月23日、自民党文教部会・文教制度調査会に置かれた教育改革実施本部高等教育研究グループ(以下、「麻生委員会」と略称)は、「これからの国立大学の在り方について」という提言(案)(以下、「提言」と略称)を発表した。今週中にも、文教制度調査会の提言として正式にまとめられる予定であり、これに対しては改めて批判的な検討を加えるつもりである。ここではまず、麻生委員会の提言に則して批判しておく。
この提言は、「国家戦略としての『高等教育政策』」の策定を求めたものであり、その観点から国立大学の独立行政法人化問題を方向付けようとしたものである。なぜ自民党の提言が今出されなければならないのだろうか。文部省は、9月20日の「検討の方向」発表以来、「行政改革」を目的とした独立行政法人化に対する大学関係者等からの厳しい批判に直面して、自らの検討の経緯を公表できないでいる。この提言は、その状況の下で、政権政党であるとはいえ、単に政党のひとつに過ぎない自民党の麻生委員会の提言という形を借りて、この4、5月にも予定されている同省の方針発表を先取りしようとしたものと言える。
この提言は、「大学改革」という名の下に、大学の「再編統合」「選別と淘汰」を推進することを鮮明に打ち出した。これは、独立行政法人化の本質とは何であるのかを如実に示していると見るべきではないだろうか。麻生委員会の提言は、ある委員の「金融業界のように国立大の「再編統合」を進めるべきだ」(朝日新聞3月23日付夕刊)という暴論をその本質としているのである。
麻生委員会は、一時、独立行政法人とは異なる「国立大学法人」という枠組みを検討しているのではないかとの観測があった。しかし、提言を見れば、それは幻想であり、文部省の「検討の方向」を一層押し進めて、独立行政法人化を「独立の法人格」にすり替え、それを「国立大学法人」という名の衣で隠そうとしたものに過ぎない。つまり、「国立大学法人」とは「独立行政法人」の別名に他ならないのである。これは「高等教育政策」とは到底言えるものではなく、単なる政治的詐欺である。たとえ、その「変節」の理由が「政府・与党内の行革推進派が反発したため」(読売新聞3月23日付夕刊)であるにせよ、それは「行政改革」を理由とする独立行政法人化論に屈服したことを意味する。この提言は、「再編統合」「選別と淘汰」によって、25％定員削減を実行し、あわせて98年大学審議会答申路線の実現を図ろうとするものである。
一、「今後の高等教育政策の在り方」―失われた方向と方針
提言はまず、「今後の高等教育政策の在り方」として21世紀の大学が目指すべき「3つの方向」と「3つの方針」を示す。
「3つの方向」
1)「国際的な競争力を高め、世界最高水準の教育研究を実現する」
2)「大学の個性化・多様化を進める」(研究重点大学、教育重点大学、教養型大学、実践的な職業人養成大学への種別化)
3)「教育機能の重視」「3つの方針」
1)「競争的な環境を整備する」(「適切な評価に基づく健全な競争」)
2)「諸規制の緩和を推進する」
3)「国公私立大学を通じて高等教育、学術研究に対する公的投資を拡充する」
この基本的把握に見られるのは、第一に「競争幻想」とでも言うべき誤謬である。教育・研究に「競争」を導入することの是非については議論のあるところである。ここでそれを問わないとしても、本来、競争自体は目的を達成するための手段にすぎない。ところが提言は、その目的は示さぬままに、「国際的な競争力」「競争的な環境」という空虚な言辞を弄するのみである。単なる「競争」は、高等教育の目指すべき場所について何も語ってはいないのである。目的を示さぬままに、「個性化・多様化」の名で、大学間、教員間の分断と序列化を進めること、これが提言の第一の目的なのである。提言の言うように、「個性化・多様化」が「序列意識の解消にもつながる」と考える者はいないであろう。
第二に、提言は現状の大学が抱える困難の本質を見ようとはしない。現在の大学運営が抱える重大な問題点のひとつは、多様な教育研究活動を保証すべき事務組織が、教員組織とは無関係に文部省の一元的支配に置かれていることである。これは「二重組織」状態と呼ぶべきであろう。高等教育の質が変化している状況に対し、それに対応しようとする試みを阻害してきた文部省の無為無策について、提言は何も語ろうとしない。「規制緩和」を行い、また「教育機能を重視」するというなら、十年来の「大学改革」がいかに大学の進化を歪曲してきたかを認識の基礎とすべきであろう。文部省は、この間、独立行政法人化した場合にも、国立大学に対する規制を何らはずすつもりはないことを明言している(2000年2月国立大学教育実践研究関連センター協議会における文部省高等教育局大学課教育大学室石井稔室長の挨拶) 。ここで示されているのは、あくまで集権的なシステムであり、けっして分権的なシステムへの転換ではないのである。
第三に、「公的投資の拡充」について、すでにGDP比1％という具体的数字が大学側の希望として示されているが、提言はその実現の道筋を何も示していない。「高等教育、学術研究の充実は、本来、国の責務である」というなら、それを怠ってきた理由を明示し、反省し、実現の方途を明示するのが政治の役割であろう。
二、「国立大学の運営の見直し」―問題のすり替え
そもそも、大学の危機は、すでに大学院問題の深刻化、研究・教育支援組織の解体などに表われている。ところが提言は、これまでの高等教育のシステム自体が抱える問題の分析を欠いたままに、問題が国立大学の「運営」にあるかのように描き出す。
第1は、「護送船団方式からの脱却」である。これは国立大学の「選別と淘汰」を行うという宣言である。いったい、この言明は、国が高等教育に関与しないことの宣言であろうか。それとも、「選別と淘汰」の矛先を文部省に向け、同省を廃止することの声明であろうか。大学の自律的運営を不能にしてきた制度的仕組みを検討することなく、また文部省の統制についての批判的検討もなく、あたかも大学側にその問題点が含まれているかの如き表現である。
第2は、「責任ある運営体制の確立」である。これは、98年大学審議会答申の路線を踏まえ、トップダウンの運営を奨励するものである。大学運営は、つねにチェックアンドバランスの観点から行われなければならない。学長への権限の集中をチェックする仕組みを考慮しないこのような提言は、「リーダーシップ」の発揮というよりは、「独裁の勧め」と言うべきであろう。
第3は、「学長選考の見直し」である。これは、全学選挙の廃止を提言したものである。ここでも、権限の集中をどうチェックするかという観点はなく、ただ、集権的な体制の確立だけが自己目的化している。大学内部にいかに大学運営に相応しい人材を養成するシステムを形成していくか、というより根源的な問題は回避されている。
第4は、「教授会の運営の見直し」である。ここでは、大学運営を阻害している要因は教授会にあるとみなされている。しかし、その「学部自治」の内実についての分析は欠落している。本来の問題は、「学部自治」が機能していないことにある。上意下達の運営に対する批判機能を欠いた教授会のあり方こそが変えられなければならない。大学はそもそも中央集権的で位階制的な組織ではなく、ネットワーク型の組織でなければならないのである。
第5は、「社会に開かれた運営の実現」である。ここでは、「国民や社会に対する説明責任」の名の下に、「第三者評価機関」による一元的評価が当然であるとされている。もとより、大学もまた社会的存在である。しかし、大学は社会によって評価されるという受動的存在ではなく、社会の現状を批判し、それを評価し、その改革を提言するという能動的役割を期待されているのである。大学が社会によって負託されたこの能動的役割を果たしているか否かをこそ問うべきであろう。
第6は、「任期制の積極的な導入」である。ここでも、競争を自己目的化する「任期制神話」とでも呼ぶべき問題が表われている。任期制はそれ自体、教育・研究に従事する者の雇用形態として重大な問題点を有している。任期制はあくまで、各学問研究分野の性格や、研究体制に応じて限定的に考慮されるべきものである。一律の任期制導入は、教員の身分保障と学問の自由との関係を無視することに他ならない。教育公務員特例法の精神は何であるのか、いま一度思い起こすべきであろう。
第7は、「大学の運営に配慮した規制の緩和」である。ここで挙げられているのは、「予算執行、給与決定、組織編成など」とされているが、大学運営にとって重大な問題である事務組織の問題に触れていない。これは、文部省の統制を前提にした議論である。すでに「東大の経営に関する懇談会最終報告」(1999年10月19日)や基礎科学の研究者たちが指摘しているように、大学が事務組織の構成を決めたり、その運営を行うことができない現状をまず打破しなければならない。事務組織の人事権は大学に委ねるべきであろう。
三、「国立大学の組織編成の見直し」―「選別と淘汰」のすすめ
提言は、国立大学が抱える問題点をリアルに分析することなく、小手先の組織編成の改変によって、「大学改革」が進むと考える。この十年間に典型的な「組織いじり」によって、大学がいかなる状況になったか、すでに明白であろう。しかも、この「組織いじり」は、ひたすら国立大学の「選別と淘汰」を目的としている。ここでも、何のための「選別と淘汰」かは一切明示されていない。
第1は、「様々なタイプの国立大学の併存」である。提言は、戦後の国立大学が「画一的」であったとする。しかし、その主たる理由が文部省の統制と財政支援の貧困さにあったことの自己分析がない。大学が「個性や特色」を発揮できるような条件を整備してこなかったのは一体誰なのか。また、提言は、こうした種別化によって、教育・研究の総合性、有機性、多面性が失われることへの洞察を欠いている。
第2は、「学部の規模の見直し」である。これは、第3の論点と密接に関連して、学部入学定員を減らすとともに、主として地方国立大学に対して、規模の縮小を迫ろうとするものである。あるいは、大学院重点化した大学から学部をなくし、大学院のみに特化することも考えられる。
第3は、「大学院の一層の重点化」である。ここでは、拙速にすぎる大学院重点化政策がもたらしている問題点を見ようとしない。大学院のマスプロ教育機関化、大学院生、ポスドクの研究・生活条件の劣悪化、ポスト縮小による若手研究者養成の破綻、大学院卒業者に対する社会的需要の不足ないし欠如、これらの問題点に対する認識を欠いたまま「一層の重点化」を進めれば、「一層の矛盾の増大」をもたらすだけであろう。この点は、すでに「東大の経営に関する懇談会最終報告」や「天文学研究者人口調査」(『天文月報』2000年1月号)によって指摘されている点である。また、この重点化が「真に世界的水準の教育研究の遂行を目指す大学」に限られることから、特定大学に重点的に資源配分を行うことの宣言と見ることができる。
第4は、「国立大学の再編統合の推進」である。これは、かつて文部省が99法人を形成すると言明したこととは異なり、積極的に国立大学の廃止を促進することを求めたものである。これは、「再編統合」を通じて25％定員削減を実現しようとするものであり、とりわけ地方国立大学のスクラップを強制するという宣言である。
提言は、この直後に、地方国立大学の果たす役割や基礎研究の機能を一層強化すると述べているが、上記の各論点を見るなら、それが単なるリップサービスに過ぎないことは明らかであろう。実際、「地方国立大学が果たすべき役割や機能」は、「その設置形態の如何にかかわりなく」維持強化すると提言は言う。つまり、国立大学が消滅してもその「役割や機能」が残ればいい、というのである。
以上、二および三の論点のほとんどは、98年大学審議会の答申の路線を強制したものであり、「大学改革」の名に値しない。むしろ、地方自治や分権化、中央省庁の権限の委譲という観点から見れば、それに逆行した時代遅れの議論と言えよう。
四、「国立大学の独立行政法人化」―「競争」のための法人化、通則法の枠内での法人化
提言は、「国立大学を護送船団方式から脱脚させ、より競争的な環境に置くため」に、「独立した法人格」を与えるという。つまり、「独立した法人格」とは、「競争」のためなのである。国や政府から「独立した法人格」を持つということの意味は矮小化され、国や政府が目的を示すことなく設定したレースに参加を強制されるばかりである。欧米諸国の国立大学や州立大学で、このような「競争」のために法人格を有する大学がいったいあるだろうか。大学の自治、学問の自由の本質を理解しない貧困な論理である。また、「独立した法人格」がなぜ、「独立行政法人」に帰着するのか、何らの説明も行われていない。この点は、有馬前文相の「あいさつ」(99年9月20日)におけるのと同様のペテンであろう。
提言は、国立大学の独立行政法人化に対する批判をかわそうと、通則法に特例法を加味した独立行政法人化を求める。しかし、学長人事、中期目標・中期計画、評価問題、企業会計原則など、本質的には昨年9月20日の文部省の「検討の方向」と同じである。いや、むしろ「検討の方向」よりも表現がさらに曖昧となった分、通則法の枠組みが強制されることが明白となっている。この中では、ただ、「国立大学法人」という名称のみが新たな論点であるに過ぎない。
1)学長人事は「大学の主体性を尊重」するというのみで、具体的手続きについては何も示されていない。
2)教育研究目標・中期計画は「各大学の意向を十分尊重」するというだけで、通則法の言う中期目標・中期計画は前提となっている。
3)評価は、「第三者評価機関の評価を尊重する」という。しかし、主務省の評価委員会、総務省の審議会の果たす役割との関係は示されていない。また、「大学評価機関」はけっしてNGOではなく、文部省の機関として位置付けられていること、評価と予算配分が直結していることは何ら変わらない。
4)企業会計原則はやはり適用される。独立行政法人なるものが、「黒字は出すな、赤字がでたときは自分達で何とかしろという制度」(宮脇北大教授)とするなら、独立行政法人大学は、破産を回避するために、効率化が当然求められることになる。これと「公的投資の削減に結びつくものではない」という言明は、いったいどう関連するのだろうか。
提言は、経営面での体制を強化するために、経営担当の副学長を配置し、加えて経営面を担当する学長補佐機関を設ける、とする。こうした経営の重視は、独立行政法人化が何を目的にしているかを示すものではなかろうか。
提言によれば、今後のスケジュールは、2002年までに「具体的な法人像を整理」し、2003年までに「最終的な結論」を出した上で、「できるだけ早く独立行政法人化が実現するよう準備を進める」とする。また、大学共同利用機関や公立大学についても、実質的に独立行政法人化が求められている。ここで、唐突に公立大学の設置形態の変更が求められていることに留意されたい。
以上をまとめれば、麻生委員会の提言は、結局のところ、目的なき競争のために独立行政法人化を求めるものにすぎず、「国立大学法人」という名称のみを冠した上で、通則法の枠内に大学を押しこめようとするものである。別個の目的のために作られた通則法を転用することは、矛盾を一層激化させるに過ぎないことを銘記すべきである。
五、「高等教育・学術研究への公的投資の拡充」―分析なき空論
提言は、「公的投資の拡充」を最後に述べているが、これは「競争」のための原資を大学に対してちらつかせる、という性格のものである。それは、「競争的経費の拡充」、評価に基づく「資源配分」、「傾斜的な配分」などの用語を見れば明らかである。
そもそも、提言は「公的投資の拡充」のための方策を何ら示してもいないし、その実現可能性を財政・税制改革を含めて分析・検証してもいない。この点は、国大協の従来からの要求に対するリップサービスに過ぎず、要は、「競争」の勝利者にのみ「資源配分」が行われるということであろう。
六、「今後引き続き検討が必要な重要課題」―問題の先送り
提言が最後に列挙しているのは、本来、国立大学の設置形態のあり方に先行して検討されるべき事柄である。提言は、他の論点も含めて、国立大学が抱える問題点の分析を基礎にした上で、独立行政法人化を提起しているのではなく、ただ、独立行政法人化という結論に合わせて論拠を繕っているに過ぎない。
おわりに
自民党麻生委員会の提言は、大学の実状についての科学的分析を欠いている。また、21世紀の高等教育についての明確な目標設定もない。さらに、自らの提言を実現する際の具体的な方針の提示さえない。つまり、政治にとって必要な要件を全く欠落させているのである。
提言は、独立行政法人化を「大学改革」の観点から行うという体裁をとれば、その内容はどうあれ、国立大学に受け入れさせることができるのではないかという極めて安易な期待を表明したに過ぎない。また、その全体が「競争的環境」によって自動的に教育・研究が発展するという、論証抜きの「信仰」に支えられている。加えて、提言の文章自体、けっして練り上げられたものではない。この文書こそは、政治の貧困と政策の不在を示すものと言わざるをえない。
現在、必要なのは、このような議論に惑わされることではない。むしろ、すでに開始された21世紀の高等教育のありかたを展望した議論をより積極的に進めることである。
第一に、「独立した法人格」の意味を、より深く検討することが必要である。国立学校財務センターの「大学の設置形態と管理・財務に関する国際比較研究―第一次中間まとめ―」(2000年1月)が示すように、法人格を有するということは、「大学の自治的運営を保障強化するための措置」である。独立行政法人という制度が、この基準に照らしても到底受け入れることのできない枠組みであることは自明であろう。現在東京大学で活動を開始している「国立大学法人制度研究会」は、理想形態WGが述べている「三権に比肩する自治体」としての大学という観点の検討を行うべきである。すでに「設置形態に関する検討会」における比較検討WGの報告は、99年9月20日の文部省による「検討の方向」に対する批判的分析を行っている。「国立大学法人制度研究会」は、その見地から今回の麻生委員会の提言を明確に退け、大学のあるべき姿について本格的な検討を進めることが強く期待されている。
第二に、地方分権、分権化を基礎とした行財政改革という視点を基礎に、地方国立大学が果たしている、また果たすべき役割を一層明確に分析することが必要である。新制大学制度の理念の具体化のひとつであった「一県一大学」のシステムを、現状分析をもとにして総括し、新たな方向性を提示しなければならない。地方国立大学の44学長による「地方都市に位置する国立大学のあり方について(要望)」(2000年3月18日)は、「国土の均衡ある発展」を実現することなど、すでに6点にわたって地方国立大学の見地を提示している。
第三に、基礎科学を中軸とする教育・研究を継承・発展させるために配慮すべき措置を検討しなければならない。学部教育、大学院教育のありかた、ポスドク、助手、非常勤講師問題、基盤的経費、科研費、大型施設予算や委託研究経費のありかた、人事制度や評価の方向性、大学の事務部門が抱える問題点など、科学的分析に立脚した立論が急がれる。
第四に、国立大学協会の果たす役割が一層切実なものとなっている。麻生委員会の提言は文部省の「検討の方向」の焼直しであるだけでなく、そこからさえも後退したものと見なければならない。国大協がこれまで堅持してきた独立行政法人化反対の立場を変更する理由は一切存在しないのである。今こそ国大協は、確固とした立場を確立し、長い沈黙を破り、高等教育に責任を持つ主体として発言すべきである。
現在必要なのは、麻生委員会の提言に見られるような貧困な政治と対決し、すでに開始された大学変革のための科学的かつ精緻な分析作業を一層発展させることである。真に21世紀を見据えた大学変革に向けて、この共同作業を推進する責任と義務を果たそうではないか。